征管质量及效率是税收征管工作的生命线，随着新《征管法》及其实施细则的运行，单纯以收入任务完成与否来衡量工作成绩的传统观念已逐渐消亡，取而代之的是以数据形式出现的各类评估考核指标。可以说这些指标为评估各局的征管质量及效率提供了一些参考，但由于指标不全，没有与之相应的机制、制度等原因，利用效果并不理想，并没有客观、公正、全面的反映征管质量及效率的实际状况，甚至有碍征管质量和效率的提高。本文拟就目前关于税收征管质量及效率评估考核方面存在的主要问题及如何完善评估和考核体系作一探讨。

    一、当前税收征管质量及效率评估考核方面存在的主要问题

    (一)考核指标体系不完善。就目前推行的征管“六率”考核而言，反映管理服务环节质量的只有“登记率”一个指标；征收监控环节质量的指标主要有四个：申报率、入库率、欠税增减率、滞纳金加收率；稽查环节质量的也只有“处罚率”一个指标。在“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”新型税收征管模式下，“六率”指标　已远远不能全面反映新模式的执行效果，比如反映优化服务、执法水平的指标没有涉及，重点稽查的指标也没有突出“重点”，强化管理的指标也只是“蜻蜓点水”。

    (二)考核指标设置不科学。一是混淆了征纳双方的权利义务关系。有些指标用纳税人应承担的义务来考核税务机关和税务人员，让税务机关和税务人员代为受过，混淆了权利义务关系，不符合征管法的要求。从《税收征管法》可以看出纳税人、扣缴义务人依法进行纳税申报或报送代扣代缴、代收代缴报告表及相关资料属纳税人本身的义务之一，但是对纳税人申报率、入库率的指标考核，不理会税务机关申报征收期结束后是否按《征管法》规定进行了催报催收、是否实施了经济惩戒、是否落实保全或强制措施，这种撇开后续工作单纯考核期间的做法对依法治税不但起不到激励作用，相反是对税务机关、税务人员工作热情的一种打击。二是登记率指标取数困难。即使通过各种途径取得了应办理税务登记户数，以此为基数计算出的登记率其可信度也是不高的。三是个别考核指标计算口径与法律规定有冲突。如在计算“申报率"指标时，应申报户次数减去了“经审定未达起征点户次数”进行计算，也就是说经审定为未达起征点的纳税户不作为应申报数来计算。这与《征管法实施细则》第三十二条“纳税人享受减税、免税待遇的，在减税、免税期间应当按照规定办理纳税申报”的规定相矛盾。又如依据《征管法》和《行政处罚法》规定，逾期办理税务登记行为、或逾期办理纳税申报行为若符合法定免罚情形就不应受到处罚，而考核指标“登记违章处罚率”、“未按期申报处罚率”对此却未加以考虑。四是欠税增减率考核指标不尽合理。纳税人因资金等方面的原因而不能按期缴纳税款，导致欠税的形成，这完全是纳税人的主观意识或客观因素所引起的，不能用它来衡量税务机关的管理水平。

    (三)考核机制不完善。从考核的功能上看，既是为了检验工作成果，评优排次；又是为了总结经验教训，查漏补缺。而实际工作过程中所有的单位往往偏重于前者。为了追求靠前的位次而弄虚作假，掩盖问题。从考核结果的运用看，由于考核上存在缺陷，奖惩措施也难以落实到位，特别是难以落实到专管员个人。征管质量考核标准在岗位责任制和责任追究制中反映得较少，较粗。没有建立相应的责任追究机制和奖励机制，屡查屡犯的现象时有发生。

    (四)考核数据不准确。因为没有系统规范的税收数据资料库，征管质量考核所需信息数据的不能自动提取、处理和存储，征管质量的考核仍基本依靠手工操作进行，从而导致：一是数据失真。由于综合征管软件本身的局限性，加之对相关数据的维护不到位，数据混乱的现象较为严重，特别是相应的手工征管资料的收集整理不完整，有的临时完善补充，使考核人员对征管系统内的数据信息很难核对，数据的真实性难以保证。二是考核不及时。由于考核工作靠手工操作进行，不仅费时费力，而且考核时间跨度长，不能对征管活动进行实时监控，很难及时有效地发现征管中存在的问题，不利于及时整改提高。三是可信度差。考核手段的落后，人为因素的干扰，考核结果难以全面、如实地反映被考核单位的真实情况。

    二、完善税收征管质量及效率评估考核体系的建议

    关于征管质量及效率评估的标准问题，总局提出了“执法规范、征收率高、成本降低、社会满意”四条基本标准，税收征管质量及效率的评估应紧紧围绕这四条标准来展开。

    (一)以提高征管质量为主旨，完善征管质量考核体系

    处理好税收执法与税收服务的关系，提高纳税人税法遵从程度，是影响税收征管质量的关键，税收征管的有效性，也就是税收征管对于提高纳税人遵从税法的影响力。税务机关要切实转变观念，增强服务意识，充分认识到搞好服务是提高征管质量的重要手段，是社会进步和征纳双方素质提高的要求和体现。但一定要在树立服务理念的同时加大管理和稽查力度，不能淡化执法观念，降低税务部门的执法严肃性，使管理执法和优质服务相互融合、相互促进，设定“执法行为执行率”、“执法程序合法率”或“社会满意度”考核指标。“执法行为执行率"即对每项征管工作的作为率，就是一项涉税事宜在其发生后，基层分局是否及时给予办理。  “执法程序合法率”即执法程序与税务文书办理的合法性；“社会满意度”利用接访、走访或日常工作评议等形式设定定性指标，不断提高征管效率和质量。

    (二)尽快实现计算机考核。

    征管考核之所以普遍落实得不理想，其最主要原因是需要大量人工花费大量时间查阅资料、分析计算，既要求有齐全的征管资料和完备的会计核算体系，又要求考核人员有相当的专业技能。另外，由于人工考核的主观因素太大，考核结果往往与实际相差甚大，也不排除弄虚作假的行为。计算机考核就能完全避免上述问题，并且能做到上级领导的随时调取考核结果。当务之急是以完善后的征管质量评估、考核指标为根据，建立相应的数学模型，在此基础上研制税收征管质量评估、考核软件，将其挂接在综合征管软件系统平台上，依托综合征管软件运行后实现的征管数据省局大集中优势，利用综合征管软件强大的查询分析功能以及所具有的过程自动控制、流程自动记录、超时自动催办等功能，对综合征管软件中的税收执法错误、错误操作、超时操作等进行实时监控并自动进行提取和预警提示，以实现征管质量评估、考核自动化、科学化和规范化管理，从而保证评估、考核结果的真实性、透明性和准确性。

    (三)重新合理设计考核指标。

目前有些考核指标过于理想化，实际执行中很难落实。与其一个理论上完美和理想化但不能落实的考核指标，还不如从实际出发，设计一些简单可行、可操作性强的指标更现实一些，哪怕它仅仅反映征管工作的某一个方面。暂时舍弃一些对征管促进作用不大、难以实现计算机考核的指标，如欠税增减率等。新增一些考核项目，如增加“税务登记信息完整准确率”，税务登记是实施税务管理的基石，登记信息的准确、完整以及录入系统时规范、齐全，对于后继管理的重要性不言而喻，故对税务登记录人信息建议增设“登记信息准确率”指标予以监督、考核。

同时增设部分修正指标，对主要征管质量考核指标值进行修正。如，“入库率"未达到考核标准，可能有税务机关执法不力因素，更有可能是纳税人实在无法按期如数缴纳入库所致，对后一情形下，考核时就应当实事求是，不应勉为其难，强求被考核者代纳税人“受过”，建议增设“强制执行率”指标考核税务机关对逾期缴纳税款采取强制执行措施的及时性、有效性，并结合“税款逾期限改率”指标考核催缴税款的及时性，若被考核者催缴及时、强制措施得当，就应对其“入库率”考核值进行修正，并作出好的评价。从执法程序规范性和执法政策准确性方面考虑。对稽查部门考核可以用“稽查面”和“稽查准确率”来代替，更能反映稽查工作的性质。

    (四)加强税源分析和预测管理。

    税收收入与计划管理制度是我国计划经济的产物，具备一定的历史背景因素，对我国一定时期的经济管理体制和税收法制建设曾发挥了比较重要的作用。随着我国市场经济体制的逐步完善、税收法制建设的逐步加强和依法治税水平的提高，税收计划管理体制的消极影响日益凸现。税收计划的存在，不仅不利于征管质量的提高，更不利于依法治税目标的实现。依法治税的要求就是要做到“依率计征、应收尽收”，税收收人的原则就是“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”。何况国家制定的“十一五”也还是个“规划”。所以取消收入计划任务，将“税源分析预测准确率”纳入税收征管质量指标体系，强化税收征管质量，必将大大推进依法治税的进程。

    (五)健全机制、强化手段。

通过建立评估、考核机构，明确评估、考核责任人员，制定评估、考核过失责任追究制度，引入激励机制，把评估、考核结果与单位、个人利益挂起钩来，一级考一级，一级监督一级，通过计算机网络，实现报表的自动传递和自动检测，使征管质量评估、考核经常化、规范化，真正提高各单位的税收征管质量。